Vláda SR na svojej 154. schôdzi prerokovala a schválila Návrh politiky pre realizáciu projektov verejno-súkromných partnerstiev (PPP).
Forma verejno-súkromného partnerstva (ďalej len PPP podľa anglického názvu Public-Private Partnerships) poskytuje nové možnosti budovaniu infraštruktúry alebo iných investícií vo verejnom záujme, s využitím súkromných zdrojov financovania za súčasného zvýšenia efektívnosti z pohľadu verejnej správy.
S využitím potenciálu, ktorý ponúkajú PPP, počíta programové vyhlásenie vlády, stratégia rozvoja konkurencieschopnosti Slovenska do roku 2010, ale aj dokumenty Európskej komisie, napríklad Lisabonský akčný plán, či uskutočňovanie Lisabonskej stratégie.
Budovanie a prevádzka infraštruktúry je tradične zabezpečovaná predovšetkým verejným sektorom, pričom priestor pre súkromných investorov je v tejto oblasti zatiaľ limitovaný. V poslednom období sa však situácia vo viacerých členských štátoch EÚ výrazne mení a výhody súkromného sektora sa čoraz častejšie začínajú využívať aj pri budovaní a prevádzke infraštruktúry.
Existujú dva základné dôvody, pre ktoré sa zvyšujú aktivity súkromného sektora v oblasti infraštruktúry:
* súkromný sektor je obvykle pri realizácii veľkých investícií efektívnejší ako verejný sektor,
* prostredníctvom účasti súkromného sektora je možné zabezpečiť kvalitnejšiu infraštruktúru bez okamžitého vplyvu na výdavky rozpočtu verejnej správy.
Najdôležitejšou charakteristickou črtou PPP je, že ide súčasne o významnú investíciu a dlhodobé poskytovanie služieb. Súkromný partner zabezpečuje financovanie a výstavbu investične náročnej infraštruktúry a súčasne ako protihodnotu dostáva právo na prevádzku a poskytovanie služieb prostredníctvom tejto infraštruktúry.
Nevýhodou PPP je komplikovaný vzťah, z ktorého môžu vyplývať pre verejný sektor rôzne riziká. Druhou nevýhodou je skutočnosť, že štát dokáže spravidla zabezpečiť finančné zdroje potrebné na realizáciu projektov za nižšiu cenu ako súkromní investori.
Výhody dobre pripravených PPP sú dnes už preukázané, avšak chybou by bolo považovať PPP za "zázračné" riešenie všetkých problémov spojených s nedostatkom zdrojov financovania, či s nízkou úrovňou niektorých služieb poskytovaných doteraz verejným sektorom. PPP prenášajú a rozkladajú záväzky na budúce obdobia, preto treba obmedziť projekty, ktoré nemajú predpoklad, že aj v budúcnosti budú považované za výhodnú investíciu, alebo ktoré prenášajú neakceptovateľné riziko do budúcich rozpočtových období.
Hlavné ciele politiky PPP sú:
* deklarovať princípy, ktoré by mali projekty PPP spĺňať,
* nastaviť takú reguláciu PPP, ktorá obmedzí riziká pre rozpočet verejnej správy.
Európska únia zatiaľ nemá oficiálnu definíciu PPP. Európska komisia pripravila návrh definície PPP v Zelenej knihe o PPP . Podľa tohto materiálu je PPP forma spolupráce medzi verejným a súkromným sektorom s cieľom financovania výstavby, rekonštrukcie, prevádzky a údržby infraštruktúry a poskytovania služieb pomocou tejto infraštruktúry.
Spoločným znakom väčšiny definícií PPP sú nasledovné charakteristiky, ktoré budú kľúčové aj pri posudzovaní jednotlivých projektov na Slovensku:
* súkromný partner zabezpečuje výstavbu a prevádzku diela, napríklad infraštruktúry, a ako protihodnotu poskytuje služby spojené s týmto dielom za platby od jeho používateľov alebo od verejného partnera.
* súkromný partner a verejný sektor si rozdelia jednotlivé riziká, ktoré sú spojené s výstavbou a prevádzkovaním diela.
* pri PPP ide o dlhodobé vzťahy.
Návrh nového zákona o verejnom obstarávaní, ktorý bol schválený vládou uznesením vlády č. 735 z 28. septembra 2005 upravuje definíciu koncesie, ktorá je konzistentná aj s európskou legislatívou: "Koncesia je zákazka rovnakého typu ako zákazka na uskutočnenie stavebných prác s tým, že peňažné plnenie za stavebné práce, ktoré sa majú uskutočniť, je kompenzované právom užívať stavbu na dohodnutý čas. Toto právo môže byť spojené s peňažným plnením". Táto definícia pokrýva aj PPP, pričom PPP je špeciálny druh koncesie. Predmetom PPP totiž je spolu s uskutočnením stavebných prác aj zabezpečovanie prevádzky. Preto sa každý PPP musí riadiť koncesným obstarávaním a musí mu byť pridelená koncesia.
Základné druhy PPP
Pri projektoch PPP je veľmi dôležité, akým spôsobom sa rozdelia riziká vyplývajúce z projektu medzi súkromný a verejný sektor. Každý projekt má tieto základné riziká:
* riziko výstavby,
* dostupnosti,
* dopytu.
Vo väčšine prípadov preberá súkromný investor riziko výstavby, teda najmä to, že investícia bude realizovaná pri plánovaných nákladoch a v primeranom čase. Podľa toho, ktoré z ostatných dvoch rizík preberá súkromný sektor, rozlišujeme dva základné druhy PPP. Môžu existovať aj kombinácie týchto dvoch druhov PPP.
- PPP na báze dopytu
V tejto skupine PPP nesie súkromný partner okrem rizika výstavby aj riziko dopytu, resp. riziko správneho odhadnutia dopytu. Ide o projekty, kde subjekt verejnej správy platí súkromnému partnerovi poplatky v závislosti od počtu zákazníkov užívajúcich danú infraštruktúru, resp. zákazníci platia priamo súkromnému partnerovi.
- PPP na báze dostupnosti
Pri tomto druhu PPP nesie súkromný partner okrem rizika výstavby aj riziko dostupnosti. Používa sa najmä v prípadoch, keď predpokladaný počet zákazníkov nebude dostatočný alebo je ťažko odhadnuteľný. Preto subjekt verejnej správy platí nezávisle od počtu užívateľov. Platby sa však zastavujú, resp. obmedzujú, ak infraštruktúra nie je prevádzkyschopná, či nesplňuje stanovené parametre, teda nie je dostupná.
Základná podmienka PPP: efektívnosť pre verejný sektor
Základnou a nevyhnutnou podmienkou pre to, aby sa akákoľvek investícia realizovala formou PPP, by malo byť to, že takýto prístup musí prinášať zvýšenú efektívnosť pre verejný sektor, ktorá sa často označuje aj ako "hodnota za peniaze" (value for money) v porovnaní s tradičným obstarávaním diela. To znamená, že daná investícia sa realizuje za nižšie náklady, alebo že pri rovnakých vynaložených nákladoch dostanú daňovníci kvalitnejšie služby.
Skúsenosti z mnohých krajín potvrdzujú, že projekty PPP dokážu zabezpečiť efektívnosť pre daňovníkov a súčasne aj zisk pre súkromných investorov. Potreba vytvárať zo svojich aktivít zisk, vytvára na súkromné spoločnosti tlak, aby splnili svoje sľuby bez prekročenia nákladov a omeškaní v realizácii, ktoré sú charakteristické pre mnoho projektov obstarávaných a financovaných konvenčnými metódami.
Hodnota za peniaze sa dosahuje tým, že súkromný sektor zabezpečí:
* efektívnejší projekt, kreatívny a inovatívny prístup k technickým problémom,
* neprekročenie investičných nákladov,
* odovzdanie projektu presne v požadovanom termíne,
* optimalizáciu životného cyklu projektu (integrácia projekčnej časti, výstavby, financovania a údržby).
"Hodnota za peniaze" je komplexným porovnaním obstarania daného projektu s účasťou súkromného partnera a obstarania bez jeho účasti, teda klasickým verejným obstarávaním. Aj keď PPP môže prinášať rad výhod, nesmie sa zabudnúť na porovnanie, či by sa klasickým zabezpečením projektu bez účasti súkromného partnera nedosiahla vyššia efektívnosť a nižšia cena. Analýza hodnoty za peniaze zohľadňuje kvalitu, cenu, sociálno-ekonomické aspekty a prevádzkové aspekty projektu.
Hlavným kritériom pre rozhodnutie, či sa využije financovanie formou PPP, by vždy malo byť preukázanie dosiahnutia "hodnoty za peniaze".
Vplyv PPP na rozpočet verejnej správy
Význam PPP ako nástroja na budovanie kapitálovo náročných infraštruktúrnych investícií, sa zvýšil po tom, ako sa ukázalo, že je možné prostredníctvom PPP zabezpečiť investície aj bez zvýšenia dlhu verejnej správy. Za predpokladu splnenia určitých podmienok totiž náklady spojené s vybudovaním infraštruktúry nezvyšujú deficit rozpočtu verejnej správy v čase budovania infraštruktúry. Nemožno však zabúdať na to, že v tomto prípade do deficitu vstupujú splátky za prevádzku tejto infraštruktúry. PPP teda umožňuje znížiť deficit v súčasnosti za cenu zvýšených verejných výdavkov v budúcnosti. To však pri dodržaní niektorých podmienok (ako napríklad nezaťažovanie budúcich generácií vysokým verejným dlhom, či implicitnými záväzkami z penzijných systémov), môže byť akceptovateľné - daňovníci budú znášať náklady presne v tom čase, kedy budú príslušnú infraštruktúru využívať.
Rozdelenie rizík medzi verejný a súkromný sektor
Základným rozdielom medzi PPP a tradičným verejným obstarávaním je, že v prípade PPP je podstatné rozdelenie rizík medzi verejným a súkromným partnerom. Základné pravidlo efektívnych PPP projektov hovorí, že "riziko by mala prijať tá strana, ktorá je najlepšie pripravená ho zvládnuť".
Práve správne rozdelenie rizík medzi oboch partnerov je jedným z kľúčových bodov úspechu alebo neúspechu projektu. V niektorých prípadoch je určenie nositeľa rizika pomerne ľahké, napríklad riziko nedodržania termínu pri výstavbe preberá súkromný partner, čo sa preukáže tým, že záväzné platby za PPP začína platiť subjekt verejnej správy až po odovzdaní stavby do užívania.
Spôsob regulácie PPP a legislatívny rámec PPP
Dlhodobosť projektov PPP, ich mimoriadna komplikovanosť a možné dôsledky na rozpočet verejnej správy vyžadujú špecifický dohľad štátu. Zvýšenú pozornosť je potrebné venovať PPP aj vzhľadom na to, že ide na Slovensku o nový spôsob obstarávania infraštruktúry.
Ministerstvo financií SR, ktoré je zodpovedné za rozpočet verejnej správy a výkazníctvo verejného sektora, musí pripraviť podklady pre správne premietnutie PPP do národných účtov v súlade s pravidlami stanovenými Eurostatom, a musí tiež zabezpečovať povinné pravidelné informovanie Eurostatu o PPP.
Skvalitnenie regulácie PPP si vyžiada novelizáciu zákonov upravujúcich rozpočtové pravidlá. V prípade schválenia regulácie by boli subjekty verejnej správy, s výnimkou subjektov územnej samosprávy, oprávnené uzavrieť koncesnú zmluvu podľa zákona o verejnom obstarávaní len s predchádzajúcim súhlasom vlády. Obligatórnou náležitosťou materiálu na rokovanie vlády SR bude stanovisko MF SR k vplyvu realizácie zmluvy na dlh verejnej správy (analýza toho, či väčšinu rizík nesie verejný alebo súkromný sektor). Táto regulácia sa bude týkať len projektov, ktorých investičné náklady prevyšujú 100 mil. Sk.
Táto úprava si vyžiada novelu zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy. Cieľom úpravy je obmedzenie negatívnych dôsledkov v prípade nesystémovo realizovaných projektov v oblasti PPP a účinnej kontroly vytvárania dlhodobých podmienených záväzkov v nadväznosti na možnosť ich dopadu na dlh verejnej správy vykazovaný v jednotnej metodike ESA 95 platnej pre Európsku úniu.
Zároveň sa subjektom verejnej správy ukladá povinnosť na požiadanie MF SR poskytnúť údaje potrebné na účely hodnotenia a vykazovania dlhu verejnej správy.
Územná samospráva bude musieť doručiť na MF SR oznámenie o začatí koncesného obstarávania z dôvodu evidencie PPP. Keď prebehne koncesné obstarávanie, ale ešte pred uzavretím koncesnej zmluvy, si územná samospráva bude musieť vyžiadať stanovisko MF SR z hľadiska vplyvu pripravenej koncesnej zmluvy na dlh verejnej správy. Toto stanovisko MF SR bude potrebné si vyžiadať aj pred zmenou zmluvy formou dodatku.
Na základe stanoviska MF SR k dopadu PPP na dlh verejnej správy realizácia koncesnej zmluvy má dve alternatívy:
* Ak väčšina rizík zostane vo verejnom sektore, potom budú pre takéto zmluvy platiť rovnaké pravidlá, ako keby išlo o návratný zdroj financovania. Územná samospráva bude teda môcť uzatvoriť koncesnú zmluvu, len ak súčet hodnoty investície z tejto zmluvy a celková suma dlhu obce alebo vyššieho územného celku neprekročí limit 60% skutočných bežných príjmov predchádzajúceho rozpočtového roka a tiež súčet sumy ročného peňažného plnenia z koncesnej zmluvy a sumy ročných splátok návratných zdrojov financovania vrátane úhrady výnosov neprekročí 25 % skutočných bežných príjmov predchádzajúceho rozpočtového roka.
* Ak väčšina rizík prechádza na súkromného partnera a investičné náklady nebudú mať dôsledky na vykazovanie verejného dlhu, potom územná samospráva môže uzatvoriť koncesnú zmluvu, ak súčet sumy ročného peňažného plnenia z tejto zmluvy a suma ročných splátok návratných zdrojov financovania vrátane úhrady výnosov neprekročí 25 % skutočných bežných príjmov predchádzajúceho rozpočtového roka.
Vyššie uvedená regulácia sa bude týkať len projektov od istej výšky, ktorá bude rôzna pre rôzne typy obstarávateľov. Pre vyššie územné celky a nimi zriadené a založené právnické osoby bude hraničná hodnota investičných nákladov zo zmluvy 100 mil. Sk.
V prípade, že ide o obec a ňou zriadené a založené právnické osoby, bude sa táto úprava regulácie vzťahovať na koncesné zmluvy, ktorých celková hodnota investičných nákladov PPP prevyšuje sumu u obcí s:
* počtom obyvateľov do 1000 12 000 000 Sk,
* počtom obyvateľov od 1001 do 3000 20 000 000 Sk,
* počtom obyvateľov od 3001 do 5000 35 000 000 Sk,
* počtom obyvateľov od 5001 do 10000 50 000 000 Sk,
* počtom obyvateľov od 10001 do 50000 65 000 000 Sk,
* počtom obyvateľov od 50001 do 100000 75 000 000 Sk,
* počtom obyvateľov nad 100001 100 000 000 Sk.
Územná samospráva bude povinná na žiadosť Ministerstva financií SR predkladať údaje potrebné na účely vykazovania dlhu verejnej správy.
Zmluvy PPP
Najzložitejšou časťou prípravy PPP sú dôkladne pripravené zmluvy. Zmluvy musia podrobne zabezpečovať všetky obvyklé aspekty PPP vrátane prípadného prerozdeľovania dodatočného zisku medzi verejným a súkromným partnerom, či regulácie projektu v prípade poskytnutia dominantného postavenia. Je nevyhnutné, aby prípravu takýchto zmlúv zabezpečili renomovaní poradcovia, ktorí majú skúsenosti s prípravou PPP.
Kľúčovou súčasťou zmlúv je spôsob merania požadovaných cieľov. Tu môžu často nastať spory, pretože platby súkromnému partnerovi v prípade neplnenia musia byť zastavené, alebo podstatne znížené. Špecifikácia cieľov a požadovaných výstupov musí byť dôkladná, merateľná, pretože ich zmena počas životnosti PPP je veľmi ťažká, až nemožná.
Delenie dodatočných výnosov je potrebné presne stanoviť vopred. Pozornosť je potrebné venovať tiež presnému ošetreniu možného odstúpenia od zmluvy a práva financujúcich bánk vstúpiť do projektu pri jeho zlyhaní.
Verejný sektor musí mať právo od zmluvy odstúpiť kedykoľvek a bez udania dôvodu. Spravodlivé kompenzácie takéhoto odstúpenia musia byť vyjednané vyvážene a presne.
Príklady niektorých dôležitých ustanovení koncesných zmlúv:
* Definovanie cieľov a ich kvantifikácia, meranie výkonov.
* Vzorec, podľa ktorého verejná správa projekt platí (podľa dostupnosti, dopytu a kvality).
* Delenie dodatočných výnosov a nadmerného zisku.
* Dôsledky porušenia povinností tejto zmluvy zo strany koncesionára.
* Obmedzenia zodpovednosti koncesionára.
* Právo financujúcich bánk vstúpiť do projektu.
* Delenie rizík.
* Právo verejnej správy vystúpiť z projektu bez udania dôvodu a spravodlivá kompenzácia koncesionára v takomto prípade.
* Čo sa stane s infraštruktúrou po skončení koncesnej zmluvy.
* Riešenie sporov a konfliktov.
Inštitucionálny rámec PPP
Efektívne a transparentné fungovanie PPP projektov si vyžaduje aj zodpovedajúci inštitucionálny rámec. Niektoré krajiny, ktoré úspešne realizujú PPP, majú ústredné národné jednotky pre PPP, niektoré majú špecializované rezortné a regionálne jednotky PPP a niektoré majú úplne decentralizované jednotky PPP zriadené len na obdobie prípravy konkrétneho PPP.
V súčasnosti je na Ministerstve dopravy, pôšt a telekomunikácií SR vo vysokom štádiu rozpracovanosti prvý pilotný PPP projekt. Ide o diaľničný úsek dlhý 29 km medzi Žilinou a Martinom. Tento projekt je pripravovaný v spolupráci s renomovaným poradcom.
Potenciálne PPP
Na úrovni ústredných orgánov štátnej správy sa pripravujú dva významné PPP projekty. Prvým je 29 kilometrov dlhý úsek diaľnice medzi Žilinou a Martinom. Súčasťou prvého plánovaného úseku postaveného súkromným kapitálom bude aj najdlhší, 8 km dlhý tunel Višňové - Dubná Skala. Projekt má ukázať, ako súkromné firmy zvládnu výstavbu diaľnice na jednom z najťažších úsekov v SR. V prípade úspechu budú formou PPP postavené aj ďalšie úseky diaľnice D1 z Bratislavy do Košíc. Druhým analyzovaným projektom je elektronický výber diaľničného mýta.
V budúcnosti je možné, že PPP sa bude využívať aj v ďalších oblastiach: zdravotníctvo, športové a kultúrne zariadenia, železnice, sídla verejnej správy, sociálne bývanie, rekonštrukcia kultúrnych a historických pamiatok, väznice, ubytovacie zariadenia pre študentov vysokých škôl či E-government.
Na úrovni územnej samosprávy je možné využitie PPP napríklad v nasledovných oblastiach: miestne cesty, osvetlenie ulíc, mestská hromadná doprava, zásobovanie pitnou vodou, odvádzanie a čistenie mestských odpadových vôd, oblasť odpadového hospodárstva, centralizované zásobovanie teplom, či rozvoj turistickej infraštruktúry.